金沙集團186cc成色原創(chuàng) 鄉(xiāng)村振興研究中心 民生智庫 收錄于線年是中國百年華誕。百年波瀾壯闊，百年風雨兼程。中國站在“兩個一百年”的歷史交匯點，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程即將開啟。100年來，中國團結帶領全國各族人民浴血奮斗、頑強拼搏，在歷史前進的邏輯中前進，在時代發(fā)展的潮流中發(fā)展，取得舉世矚目的偉大成就。作為中國最早專注于公共事務領域的社會研究智庫，民生智庫以“為社會思考、為國家獻策、為人民發(fā)聲”為己任，組織專家隊伍對中國百年民生發(fā)展歷程開展了專題研究，回顧百年征程，梳理發(fā)展脈絡，總結基本經驗，展望未來趨勢，撰寫出建黨百年民生研究系列報告。今天推出《百年民生路系列研究——中國農業(yè)農村百年發(fā)展歷程回顧（1949—1978）》。

　　黨在農村的主要任務是建立新的鄉(xiāng)村治理機制，恢復和發(fā)展農村生產以支援工業(yè)化戰(zhàn)略。

　　土地改革完成后，我國建立了以農民一家一戶為基本經濟單位的個體經濟制度框架，農村社會漸趨穩(wěn)定，農業(yè)經濟逐漸恢復。但在當時背景下，該種農村經濟模式存在著三個主要問題，阻礙了社會主義現(xiàn)代化建設。

　　由于中國農村生產力落后，農民生產資料、資金匱乏，個體分散經營對土地合理利用、農田基本建設、生產的專業(yè)化、機械化及生產力水平的提高十分不利。據對土地改革后23個省15432個農戶調查顯示，每戶貧雇農平均耕種土地12.46畝，卻只有0.47頭耕畜，0.41張耕犁；耕種19.01畝土地的中農，擁有耕畜0.91頭，耕犁0.74張。

　　根據對山西省靜樂縣五區(qū)19個村5759個農戶的調查：有878戶農民變賣了土地，其中165戶農民因賣出土地由中農降為貧農，471戶已分得土地的新中農又恢復到貧農的地位。在當時工業(yè)化和城市化水平都較低的條件下，失地農民無法通過勞動力轉移謀求發(fā)展，成為農村新的不穩(wěn)定因素。中國人所依據的馬克思列寧主義理論認為，私有制導致兩極分化，與社會主義制度相矛盾。

　　建國后，黨中央確立了重工業(yè)優(yōu)先、以農補工的國家工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，需要農業(yè)為國家工業(yè)化提供原始積累。在分散的小農經濟模式下，國家對農業(yè)的控制薄弱，讓農民做出犧牲，不僅交易成本高，而且會因農民的而失敗。唯一的出路就是把農民組織起來，把4億農民組織成為幾百萬個合作社就可以大幅度降低交易成本。

　　確立土地集體所有、統(tǒng)一經營的土地制度，走農業(yè)合作化道路，是當時中國進行制度變遷的必然選擇。從1952年到1956年逐步消滅了土地私有制，實行以生產隊為基礎的人民公社集體所有制，經過合作化、集體化和人民公社化，多種經濟成分變?yōu)閱我坏纳鐣髁x公有制經濟，商品經濟變?yōu)橛媱澖洕?，且城鄉(xiāng)戶籍分離，禁止農民流動。這種鄉(xiāng)村建設體制一直延至1978 年。

　　我國的農業(yè)社會主義改造經歷了農業(yè)互助組、初級社、高級社和人民公社四個階段，逐步實現(xiàn)了從“農民個體私有，家庭自主經營”向“集體所有，集體統(tǒng)一經營”的轉變，農村土地歸合作社所有，建立起土地的集體所有制。

　　早在1943年，就指出：“分散的個體生產就是封建統(tǒng)治的經濟基礎，而使農民自己陷于永遠的窮苦?？朔@種狀況的唯一辦法，就是逐漸地集體化?！?951年，中央頒布《關于農業(yè)生產互助合作的決議（草案）》，鼓勵農村開展多種形式的互助合作化組織。農業(yè)生產互助組按照自愿互利原則組織，實行共同勞動、分散經營，沒有改變土地農民所有制。到1952年底，全國已有4635萬戶農戶參加了農業(yè)互助組，占農戶總數(shù)的近40%。

　　1953年，中央公布了過渡時期總路線，提出了“一化三改造”的歷史任務，農業(yè)的社會主義改造揭開帷幕。同年，中央頒布《關于發(fā)展農業(yè)生產合作社的決議》，認為農業(yè)生產合作社是對農業(yè)逐步實現(xiàn)社會主義改造的道路。初級生產合作社以土地入股、統(tǒng)一經營為特點，允許農民在保留小塊自留地的情況下，將土地交給農業(yè)合作社統(tǒng)一使用，合作社按社員入社土地的質量和數(shù)量，從每年的收入中付給農民適當?shù)膱蟪辏r民仍然擁有土地所有權。到1955年底，全國初級社已發(fā)展到109.5萬個，入社農戶7545萬戶，占總農戶數(shù)的63.3%。

　　七屆六中全會提出了有重點的試辦高級社的要求。1956年，全國人大通過了《高級農業(yè)生產合作社示范章程》，農業(yè)合作化運動進入了一個由以初級社為主向以高級社為主轉變的新階段。高級社以生產資料集體所有、統(tǒng)一經營、按勞分配為特點，要求農民把自家擁有的土地、農具等主要生產資料全部交給合作社，由集體統(tǒng)一經營。1956年底，全國高級社達到54萬個，入社農戶已超過1億，占農戶總數(shù)的87.8%，農業(yè)合作化任務提前完成。農業(yè)高級社過急過快的推進，侵害了農民的土地權益，一定程度上挫傷了農民的生產積極性。

　　1958年，中央下發(fā)《關于在農村建立人民公社問題的決議》，提出一般按一鄉(xiāng)一社原則，將農業(yè)合作社合并為人民公社，在全國開展實現(xiàn)人民公社化的大規(guī)模運動。1962 年八屆十中全會通過的《農村人民公社工作條例修正草案》，規(guī)定農村人民公社實行“三級所有，隊為基礎”體制，從此延續(xù)至改革開放前。

　　人民公社的基本特征是一大二公、政社合一。人民公社規(guī)模大，平均每個公社4797戶。生產資料公有制程度高，廢除了自留地、自養(yǎng)牲口、自種果樹等，全社范圍內統(tǒng)一勞動，統(tǒng)一分配。原屬于各農業(yè)合作社的土地、社員的自留地等一切土地以及農具、耕畜等生產資料和一切公共財產、公積金等無償為公社所有。公社對土地統(tǒng)一規(guī)劃，組織生產，分配上是吃大食堂、平均主義。所謂“政社合一”是指人民公社一方面是農村社會結構基層單位，另一方面是農村政權組織的基本單位，是農民群眾聯(lián)合的集體經濟組織，既是一種組織，同時也是一種管理體制。

　　1958年底，全國74萬多個農業(yè)社合并為2.85萬個人民公社，加入公社的農戶達到1.27億戶，占全國農戶總數(shù)的99.1%。在人民公社制度下，又一次把土地歸集體高度集中所有，農民沒有土地所有權和使用權，挫傷了農民的積極性，由此導致農村經濟發(fā)展的阻礙與停滯不前。

　　農業(yè)社會主義改造在當時的歷史條件下對我國經濟發(fā)展產生了一定的積極影響。合作化運動有效克服了個體農民分散經營的缺點，促進了農田水利等基礎設施建設，使其能夠集中發(fā)揮土地大規(guī)模耕種的效能，提高了生產效率；合作化使農業(yè)生產更易于集中和積累資金，增強農業(yè)擴大再生產的能力。高度集中的管理模式，國家掌握了空前規(guī)模的人力、物力和財力，為國家完成工業(yè)化原始積累做出了重要的貢獻。到20世紀70年代末，我國已建立起了完整的工業(yè)體系。

　　人民公社制度的實行本身是脫離實際的，“政社合一”體制把集體經濟組織當作國家基層政權的附屬品，以政化社，加大了公社干部的權力，助長了干部們的強迫命令和生產瞎指揮作風，使集體經濟完全失去了自主權和獨立性。人民公社化造成的失誤也是極為嚴重的。它超越了社會主義建設的歷史階段，徹底打亂了農業(yè)合作經濟組織的一切正常秩序，給農業(yè)生產、農村社會生活帶來了極大的沖擊和破壞。1958年到1978年，是新中國建立以來農業(yè)發(fā)展最為緩慢的20年。20年內，全國農業(yè)總產值年平均遞增只有2.6%，糧食產量為2.3%，棉花為1.4%，油料為1.1%，豬牛羊肉為3.9%，1978年全國平均每人占有的糧食大體上仍相當于1957年的水平，農業(yè)勞動生產率甚至以每年0.2%的速度負增長。

　　民國時期，我國大部分農村仍然延續(xù)傳統(tǒng)的宗法自治模式，主要特征是村治組織的宗法性和對鄉(xiāng)紳和宗族的依托。鄉(xiāng)村權威、保甲力量是鄉(xiāng)村社會秩序的主導力量。新中國成立后對鄉(xiāng)村權力結構進行了重大改造，核心內容是國家權力逐步下滲，國家行政機構治理結構逐步嵌入進鄉(xiāng)村。1949-1978年，中國探索鄉(xiāng)村治理模式主要是通過三個運動，實現(xiàn)了三種鄉(xiāng)村治理模式的前后替代。第一個運動是土地改革運動，與其相適應的鄉(xiāng)村治理模式是農民協(xié)會的“群眾性組織”；第二個運動是農業(yè)合作化運動，與其相適應的鄉(xiāng)村治理模式是合作社；第三個運動是人民公社化運動，與其相適應的鄉(xiāng)村治理模式是“政社合一”的人民公社。通過制度變革，一步步地把農民納入到了一個政治、經濟、文化、社會高度一體化的組織中。

　　建國初的基層組織承擔著打破舊秩序，探索新秩序的重任。中國通過扶持農民組建協(xié)會的方式執(zhí)行土地改革任務?！豆餐V領》明確指出“凡尚未實行土地改革的地區(qū)，必須發(fā)動農民群眾，建立農民團體”?！吨腥A人民共和國土地改革法》則進一步明確：“鄉(xiāng)村農民大會，農民代表大會及其選出的農民協(xié)會委員會，區(qū)、縣、省各級農民代表大會及其選出的農民協(xié)會委員會，為改革土地制度的合法執(zhí)行機構?！苯▏跗诘霓r民協(xié)會實質是一種集基層政權、群眾自治、政治聯(lián)盟多功能一體的基層群眾自治組織，帶有明顯的過渡性質。

　　農業(yè)合作化運動中逐漸催生的農業(yè)生產合作社是中國對村民當家作主探索的第二步嘗試。農業(yè)生產高級社是一種經濟上的合作化與政治上的一體化的組織。與農民協(xié)會相比，農民直接參與管理的權利空間變小了，而委托給黨和政府的政治權利在逐漸增多。高級合作社承擔了本社范圍內組織勞動生產、進行社會管理、提供社會保障等政治、經濟事務。農民無任何生產資料，也無任何勞動自主權，農民日常生活依附于高級合作社。在經濟方面，農業(yè)集體化和統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的實施，使農村的經濟逐漸納入了一元化的計劃經濟管理模式。在政治方面，農業(yè)互助合作組織掌控了組織生產、分配、流通環(huán)節(jié)。國家逐漸成為農民當家作主的政治委托人。

　　1958 年，中央政治局通過了《關于在農村建立人民公社問題的決議》，人民公社化運動在全國迅速推廣，原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權被人民公社取代。到 1959 年底，全國共建成人民公社 26578 個，我國農村基層民主政權建設由此進入到新的發(fā)展階段。人民公社是融政權組織與生產組織為一體的國家基層政權，通過人民公社制度，中國農村地區(qū)形成了經濟、社會和政治三位一體的基層政權治理結構體系。

　　人民公社采取“政社合一”和“三級管理”的體制結構，社員代表大會和公社管理委員會成為農村基層政權的權力機關與執(zhí)行機關，人民公社下設生產大隊，生產大隊下成立生產小組，由生產大隊組織生產小組和廣大農民統(tǒng)一進行農業(yè)生產，開展政治、經濟、社會以及文化生活，生產大隊實際成為農村地區(qū)基層政權最高權力機構，在人民公社中扮演著極為重要的角色。人民公社施行的是“三級所有，隊為基礎”的集體所有財產制度，生產資料為集體所有，實行“各盡所能、按勞分配、多勞多得、不勞不得”的分配原則。在管理上，人民公社干部由上級政府指派，工資由上級財政支付，公社支出由上級財政列支等做法保證了“基層干部對國家的忠誠和上級政府對基層政權的控制”。

　　人民公社作為當時國家基層的民主政權機關，承擔了大量的社會事務。農村公共服務供給絕大部分通過人民公社、生產大隊、生產隊等農村基層政權組織組織農民籌資酬勞完成。典型如農村公共衛(wèi)生事業(yè)建設，大力發(fā)展農村醫(yī)療合作。隨著農村合作化運動，1958 年，全國合作醫(yī)療覆蓋率為 10％，1962 年接近 50％，到上世紀 70 年代中期則達到 90％以上，成功地解決了當時農民看病難問題，也實現(xiàn)了用最少的錢來辦農村醫(yī)療的愿望，被聯(lián)合國稱為“一大創(chuàng)舉”。

　　人民公社實現(xiàn)了國家對農村的強有力的控制，人民公社“達到了國家組織力量對中國基層社會的完全控制，政府以一種前所未有的方式滲透進入社會的各個角落”。人民公社鞏固了新生的人民民主政權，并在一定程度上促進了農村地區(qū)的經濟發(fā)展。但同時在一定程度上也存在“控制過度”、“農民參與不足”、“民主化程度不高”等諸多問題，以至于到了人民公社后期，農村發(fā)展逐步萎縮，尤其是文革時期，農村基層民主政權幾乎被破壞殆盡。

　　新中國成立后，國家在政治上通過土地改革運動徹底摧毀鄉(xiāng)村社區(qū)權力文化網絡的根基，為國家權力迅速向鄉(xiāng)村社區(qū)滲透提供了可能，并通過下派工作隊、在鄉(xiāng)村一級建立行政機構的做法，在鄉(xiāng)村社區(qū)逐步建立自上而下的行政管理體系，從而將鄉(xiāng)村社區(qū)的統(tǒng)治權第一次集中到正式的國家官僚體系中來。

　　這一時期，中國農村基層治理的典型特征是“政黨下鄉(xiāng)”和“政權下鄉(xiāng)”的進一步強化。以中國為代表的國家政權力量在農業(yè)合作化運動中起著絕對的主導作用，互助組、初級社、高級社等鄉(xiāng)村基層組織趨向準行政化，而以家族為代表的傳統(tǒng)自治力量逐漸邊緣化。

　　在經濟上，國家通過走集體化道路，將散落于鄉(xiāng)村社區(qū)的經濟權力集中到國家之手。在文化上，國家在土地改革中動用階級斗爭手段消滅連結國家與鄉(xiāng)村社區(qū)地方自治力量，并對鄉(xiāng)村社區(qū)組織、設施、象征、符號到觀念上進行全面而徹底的改造，在現(xiàn)有的文化網絡以外建構新的政權體系與意識形態(tài)系統(tǒng)。

　　中國通過政治動員將個體化農民再度整合到階級、政黨和國家的整體體系中，植入和強化農民的政黨意識。由此，國家政權組織的權力集中和滲透能力都達到了從未有過的程度，國家將離散的鄉(xiāng)土社會高度整合到政權體系中來。

　　1953-1978年是中國領導鄉(xiāng)村建設的探索期。這一時期黨的鄉(xiāng)村建設的主要任務一是打破原有鄉(xiāng)村社會機構，建立新的鄉(xiāng)村治理機制；二是強化國家政權對鄉(xiāng)村的控制；三是通過控制和動員鄉(xiāng)村的資源，為國家工業(yè)化戰(zhàn)略提供積累。

　　政治上，中國通過土地改革以及過程中的“斗地主”等運動，徹底改變了鄉(xiāng)村原有的社會結構，通過下派工作隊、吸納原處于社會底層的貧雇農組建農協(xié)，逐步實現(xiàn)了黨對農村基層的權力下滲。通過農業(yè)合作化、人民公社等集體化運動，最終實現(xiàn)了將農村的經濟、社會、文化等納入國家政權控制的目標，為低成本的調動鄉(xiāng)村資源支持國家工業(yè)化戰(zhàn)略創(chuàng)造了條件。

　　經濟上，通過集體化實現(xiàn)了從一家一戶的小農經濟向規(guī)?；洜I的轉變，并且通過對農民和農村資源的高強度動員，在國家投入較少的情況下，開展了大規(guī)模的農田水利、土壤改良等建設，改善了農業(yè)生產條件。但由于國家對農村資源的過度抽取以及僵化的管理體制等，農業(yè)的科技化、機械化進展緩慢，主要農產品產量增長有限，農業(yè)虧空、糧食短缺甚至嚴重饑荒現(xiàn)象時有發(fā)生，廣大農民普遍陷入生活困頓，農村經濟發(fā)展停滯不前。

　　社會治理上，總的趨勢是國家政權不斷下沉，對農村社會的控制力不斷加強?；咎攸c是實行“政社合一”高度集權化的管理體制，通過實行“集黨、政、經、軍、民、學于一體”的組織管理制度以及與之配套的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、限制流動的城鄉(xiāng)二元戶籍制度等，實現(xiàn)了對農民個體的牢牢控制。但由于管理體制過于僵化，壓制了農村經濟活力和農民的生產積極性，成為造成農村經濟長期停滯的重要原因。

　　農村公共產品供給上，在“農業(yè)支持工業(yè)”的現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略下，我國采取城鄉(xiāng)二元供給機制，強調“人民事業(yè)人民辦”，集體經濟組織承擔了農村公共服務主要的供給責任，國家對農村的投入極為有限。通過對集體內資源的動員，在農村地區(qū)建立起了基礎的教育、醫(yī)療、社會福利及基礎設施建設供給制度。但由于集體力量的窘迫，農村公共產品的供給是低水平的、有限的，農村公共產品短缺的局面長期存在。

　　建國后至改革開放前，中國的農村政策仍未能脫離這一窠臼，控制與獲取資源貫穿于這一時期黨的農村政策調整的始終。隨著制度僵化后的反噬及國家戰(zhàn)略重心的轉變，中國的農村政策也面臨不得不調整的新挑戰(zhàn)。

　　原標題：《民生智庫 百年民生路系列研究——中國農業(yè)農村百年發(fā)展歷程回顧（1949—1978）》